Transisi APBN

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Berbagai konsep ekonomi, teori, dan model telah dipelajari dan dikembangkan dalam manajemen keuangan. Manajemen keuangan merupakan manajemen terhadap fungsi-fungsi keuangan. Erlina (2008) mengemukakan bahwa fungsi-fungsi keuangan tersebut meliputi bagaimana memperoleh dana (raising of fund) dan bagaimana menggunakan dana tersebut (allocation of fund).

Paulsen dan Smart (2001: 55) mengemukakan:

Most of these tools of analysis have been drawn from the broad theoretical framework of microeconomics. For example, the economics of the public sector is an applied field ofmicroeconomics that has been useful in the study of the role of government in the finance of higher education; and the economics of human capital is one theoretical approach drawn from another applied field of microeconomics (labor economics) that has been useful in the study of the effects of financial and non-financial factors on students’ college going behavior.

Kebanyakan alat-alat analisis telah menggambar dari rangka teoritis luas ekonomi mikro. Sebagai contoh ekonomi sektor publik menerapkan ekonomi mikro yang telah mengkaji peranan pemerintah dalam pembiayaan anggaran di perguruan tinggi dan teori ekonomi human capital dengan pendekatan dari lainnya yang menerapkan ekonomi mikro (ekonomi buruh) yang telah dikaji efek finansial dan nonfinansial faktor. Memilih konsep dan model dari ekonomi telah terbukti analisis human capital dan kesepakatan pembiayaan.

Manajemen keuangan pemerintah merupakan salah satu kunci penentu keberhasilan pembangunan dan penyelenggaraan pemerintahan dalam kerangka nation and state building. Adanya manajemen keuangan pemerintah yang baik akan menjamin tercapainya tujuan pembangunan secara khusus, dan tujuan berbangsa dan bernegara secara umum. Karenanya, langkah-langkah strategis dalam konteks penciptaan, pengembangan, dan penegakan sistem manajemen keuangan yang baik merupakan tuntutan sekaligus kebutuhan yang semakin tak terelakkan dalam dinamika pemerintahan dan pembangunan.

Upaya perwujudan manajemen keuangan pemerintah yang baik, terdapat pula tuntutan yang semakin aksentuatif untuk mengakomodasi, menginkorporasi, dan mengedepankan nilai-nilai good governance. Beberapa nilai yang relevan dan urgen untuk diperjuangkan adalah antara lain transparansi, akuntabilitas, serta partisipasi masyarakat dalam proses pengelolaan keuangan dimaksud, disamping nilai-nilai efektivitas dan efisiensi tentu saja. Konteks yang lebih visioner manajemen keuangan pemerintah tidak saja harus didasarkan pada prinsip-prinsip good governance, tetapi harus diarahkan untuk mewujudkan nilai-nilai dimaksud.

Munculnya perhatian yang besar akan pentingnya manajemen keuangan pemerintah dilatarbelakangi oleh banyaknya tuntutan, kebutuhan atau aspirasi yang harus diakomodasi di satu sisi, dan terbatasnya sumber daya keuangan pemerintah di sisi lain. Dengan demikian, pencapaian efektivitas dan efisiensi keuangan pemerintah semakin mengemuka untuk diperjuangkan perwujudnya. Nasution (2003) berpendapat pemerintah memberi perhatian yang sungguh-sungguh untuk mengakomodasi dan mewujudkan harapan dan tuntutan perwujudan manajemen keuangan pemerintah yang baik aksentuatif untuk mengakomodasi, menginkorporasi, dan mengedepankan nilai-nilai good governance.

Proses penyusunan, pembahasan, penetapan, pelaksanaan, perubahan, dan pertanggungjawaban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dari masa ke masa mengalami perubahan. Faktor yang mempengaruhi perubahan tersebut adalah adanya perubahan birokrasi pemerintahan, pengembangan pembagian wewenang lembaga, dan situasi sosial politik. Perubahan tersebut berupaya ke arah efektif penyusunan anggaran dan meningkatkan kesejahteraan rakyat.

B. Fungsi Manajemen Keuangan Pemerintah

Tugas pokok manajemen keuangan pemerintah adalah keputusan tentang pembiayaan kegiatan pemerintah, dengan demikian tugas pemerintah adalah merencanakan untuk memaksimumkan nilai fungsi anggaran negara. Kegiatan penting dilakukan pemerintah menyangkut empat aspek yaitu:

1. Pemerintah bekerjasama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang bertanggung jawab atas perencanaan APBN,

2. Pemerintah memusatkan perhatian pada berbagai keputusan anggaran dan pembiayaan, serta segala hal yang berkaitan dengannya,

3. Pemerintah bekerjasama dengan DPR agar pemerintah dapat mengimplentasikan seefisien mungkin,

4. Pemerintah menghubungkan kondisi ekonomi kini dan prediksi ekonomi mendatang (Erlina, 2008).

Tujuan manajemen keuangan pemerintah pada dasarnya adalah memaksimumkan nilai efektifitas dan efisiensi anggaran. Akan tetapi dibalik tujuan tersebut masih terdapat adanya permasalahan implementasi anggaran seperti kondisi ekonomi dan keadaan kas negara. Berdasarkan hal tersebut tujuan manajemen keuangan pemerintah dinyatakan dalam bentuk maksimalisasi nilai anggaran negara.

Pentingnya reformasi keuangan pemerintah dilatarbelakangi oleh beberapa pertimbangan strategis yang terutama diwakili oleh luasnya skala persoalan yang harus diatasi. Persoalan-persoalan yang berhubungan dengan anggaran adalah:

1. Rendahnya efektivitas dan efisiensi penggunaan keuangan pemerintah akibat maraknya irasionalitas pembiayaan kegiatan negara. Kondisi ini disertai oleh rendahnya akuntabilitas para pejabat pemerintah dalam mengelola keuangan publik. Karenanya, muncul tuntutan yang meluas untuk menerapkan sistem anggaran berbasis kinerja,

2. Tidak adanya skala prioritas yang terumuskan secara tegas dalam proses pengelolaan keuangan negara yang menimbulkan pemborosan sumber daya publik. Selama ini, hampir tidak ada upaya untuk menetapkan skala prioritas anggaran di mana ada keterpaduan antara rencana kegiatan dengan kapasitas sumber daya yang dimiliki. Juga harus dilakukan analisis biaya-manfaat (cost and benefit analysis) sehingga kegiatan yang dijalankan tidak saja sesuai dengan skala prioritas tetapi juga mendatangkan tingkat keuntungan atau manfaat tertentu bagi publik,

3. Terjadinya begitu banyak kebocoran dan penyimpangan, misalnya sebagai akibat adanya praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme,

4. Rendahnya profesionalisme aparat pemerintah dalam mengelola anggaran publik. Inilah merupakan sindrom klasik yang senantiasa menggerogoti negara-negara yang ditandai oleh superioritas pemerintah. Dinamika pemerintah, termasuk pengelolaan keuangan di dalamnya, tidak dikelola secara profesional sebagaimana dijumpai dalam manajemen sektor swasta. Jarang ditemukan ada manajer yang profesional dalam sektor publik. Bahkan terdapat negara yang tegas untuk memasukkan kerangka kerja sektor swasta ke dalam sektor publik di mana nilai-nilai akuntabilitas, profesionalisme, transparansi, dan economic of scale menjadi kerangka kerja utamanya (Setiawan, 2008).

Reformasi manajemen keuangan pemerintah terus dilakukan demi tercapainya tujuan anggaran yang efektif dan efisien. Perubahan tatanan birokrasi pemerintahan mempengaruhi proses proses penyusunan, pembahasan, penetapan, pelaksanaan, perubahan, dan pertanggungjawaban APBN. Perubahan penyusunan APBN merupakan dampak keterbukaan dalam anggaran pemerintah yang dapat diketahui oleh rakyat secara luas.

BAB II

SIKLUS PENYUSUNAN APBN

A. Masa Orde Baru

Pengajuan rencana anggaran tiap masa pada dasarnya sama yaitu diawali oleh semua departemen setelah melalui pengkajian dan analisis kebutuhan. Rencana itu lalu diajukan ke Departemen Keuangan untuk diolah agar menjadi kebijakan fiskal yang bisa menunjang pembangunan dan stabilitas ekonomi. Kebijakan dibahas Presiden bersama para menteri dalam sidang kabinet yang melahirkan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) usulan pemerintah.

RAPBN disetujui DPR untuk disahkan menjadi Undang-Undang (UU) APBN. Proses di DPR menyita waktu pejabat eksekutif dan wakil rakyat yang memiliki hak budget (hak menyusun APBN). Sukardi (2008) mengemukakan proses pembuatan APBN melibatkan seluruh sendi penyelenggaraan negara yang menyita waktu, memakan biaya besar, dan terjadi perdebatan guna memperjuangkan kepentingan politik dan regional.

Mereformasi akuntansi kepemerintahan dimulai oleh Departemen Keuangan di sekitar tahun 1979 samapi dengan 1980 dengan rencana sebuah studi modernisasi sistem akuntansi pemerintah. Pada saat itu, sistem administrasi pemerintahan masih dilakukan secara manual. Komputerisasi masih utopia. Perhitungan Anggaran Negara (PAN) yang merupakan pertanggungjawaban keuangan pemerintah kepada DPR pada waktu itu disajikan berdasarkan sumbangan PAN dari departemen atau lembaga yang disusun secara manual dan single entry, sehingga penyampaian laporan PAN oleh pemerintah kepada DPR dilaksanakan dalam waktu 2 sampai dengan 3 tahun.

Studi modernisasi akuntansi pemerintah baru terlaksana pada tahun 1982, tetapi Term of Refence (TOR) yang disetujui dan dibiayai Bank Dunia baru terbatas pada pengembangan sistem pembukuan berpasangan secara manual. Desain pengembangan Sistem Akuntansi Pusat dan Sistem Akuntansi Instansi selesai pada bulan Mei 1986 dengan mengusulkan disusunnya bagian perkiraan standar dan standar akuntansi pemerintahan serta pembentukan unit Eselon I di lingkungan Departemen Keuangan yang memegang fungsi akuntansi dan pelaporan (Soegijanto dan Hoesada, 2008). Sistem yang diusulkan dan disetujui Departemen Keuangan adalah menyusun alokasi anggaran, proses penerimaan dan pengeluaran melalui Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN), pembuktian bukti jurnal dan daftar transaksi sebagai dasar pembukuan dalam buku besar secara manual.

Pada 1987/1988 mulai dilakukan simulasi sistem manual tersebut pada Departemen Pekerjaan Umum, Departemen Sosial, Departemen Perindustrian dan Perdagangan, dan pada wilayah Jakarta, Medan, dan Surabaya. Pada saat bersamaan, timbul pemikiran penggunaan komputer untuk proses akuntansi dan pada tahun 1989 usulan pengembangan sistem akuntansi pemerintah berbasis komputer disetujui Departemen Keuangan dan Bank Dunia dalam bentuk Proyek Pengembangan Sistem Akuntansi Pemerintah Tahap I, tetapi sistem fungsional masih berdasar pada desain manual sebelumnya, belum sampai proses yang menyeluruh yang dapat menghasilkan laporan keuangan.

Tahun 1992 pembentukan Badan Akuntansi Keuangan Negara (BAKUN) yang mempunyai fungsi sebagai Central Accounting Office, yang bukan sekadar membuku namun memerlukan adanya standar akuntansi pemerintahan dan selanjutnya melaksanakan implementasi sistem yang telah dirancang. Tahun 1994 mulai digunakan format Daftar Isian Proyek (DIP) baru yang saay ini disebut Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) dan penggunaan bagan perkiraan standar khusus untuk pendapatan dan belanja pada APBN saja (Soegijanto dan Hoesada, 2008).

Meski sudah ada BAKUN, pelaksanaan implementasi sistem dimaksud bukannya tidak mengalami hambatan. Karena tak ada kewajiban dari peraturan perundang-undangan, maka sistem akuntansi pemerintah pusat, departemen dan nondepartemen masih menggunakan sistem pembukuan tunggal yang dalam banyak hal sulit dipertanggungjawabkan kualitasnya.

Sistem yang lebih dapat dipertanggungjawabkan dalam dunia akuntansi adalah sistem akuntansi berpasangan yang mewajibkan semua catatan akuntansi dimulai dengan teknologi penjurnalan debit-kredit selalu seimbang berpasangan. Laporan keuangan berfokus hanya pada laporan realisasi anggaran semata. Catatan pemerintah pusat tentang investasi jangka panjang dan utang dilakukan secara tak terstruktur atau informal. Di dalamnya termasuk catatan pengeluaran yang menggunakan dana luar negeri, seperti bantuan, hibah, dan utang.

Karena standar akuntansi kepemerintahan saat itu belum ada, praktik akuntansi pemerintah juga belum sesuai prinsip akuntansi kepemrintahan yang berlaku umum, kode rekening akuntansi baku dan berlaku bagi semua departemen/lembaga belum ada, serta neraca tak mungkin disusun apalagi diterbitkan. Tahun 1995, sebagai lanjutan dari pinjaman Bank Dunia dikembangkan lagi sistem akuntansi pemerintah berbasis komputer yang open sistem melalui Proyek Pengembangan Sistem Akuntansi Pemerintah Tahap II dan implementasinya dilaksanakan secara bertahap (Soegijanto dan Hoesada, 2008).

B. Masa Reformasi

1. Sebelum Tahun 2000

Tahun 1999 telah dilakukan implementasi sistem akuntansi instansi untuk seluruh departemen dan lembaga yang dapat menghasilkan Laporan Realisasi Anggaran dan Neraca. Namun demikian masih menghadapi masalah penguatannya, karena pada saat itu masih belum ada ketentuan perundangan yang mewajibkan penyusunan laporan keuangan yang lengkap.

Masa ini merupakan masa peralihan karena adanya gejolak politik. Struktur APBN adalah (1) Penyusunan dan Pembahasan APBN, (2) Penetapan APBN, (3) Pelaksanaan APBN, (4) Laporan Realisasi Semester I dan Prognosis Semester II APBN, (5) Perubahan APBN, (6) Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN (DPR, 2008).

Paket bantuan International Monetary Found (IMF) tahun 1997/1998 berisi persyaratan good governance umumnya, reformasi manajemen keuangan khususnya, lebih khusus lagi tentang reformasi akuntansi pemerintahan. Reformasi akuntansi pemerintahan mendapat momentumnya dengan terbitnya UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang mewajibkan adanya suatu Standar Akuntansi Pemerintahaan sebagai basis penyusunan laporan keuangan instansi pemerintah, lalu diperkuat dengan UU Pemeriksaan Keuangan Negara. UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyebabkan kebutuhan mendesak akan Standar Akuntansi sebagai basis penyusunan dan audit laporan keuangan instansi pemerintah oleh BPK (Badan Pengawas Keuangan). BPK tanpa standar tidak dapat menerbitkan opini audit. UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbedaharaan Negara mempunyai implikasi jadwal kerja amat ketat dan bersanksi.

2. Sesudah Tahun 2000

Struktur APBN sesudah tahun 2000 adalah menggunakan GFS (Goverment Financial Statistic) berbentuk I-Account, dengan pendapatan lebih besar dari pada belanja sama dengan surplus. Penyusunan, pembahasan, dan penetapan RAPBN dilakukan pada tahun sebelum anggaran dilaksanakan. Tahapan penyusunan APBN mencakup:

a) Penyusunan RAPBN (Pembicaraan Pendahuluan Penyusunan APBN),

b) Pemerintah menyampaikan pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro RAPBN tahun berikutnya yang meliputi asumsi dasar ekonomi makro yaitu (1) pertumbuhan ekonomi, inflasi, tingkat bunga, nilai tukar, harga minyak, lifting (produksi) minyak, (2) kebijakan dalam bidang penerimaan negara, (3) kebijakan dalam bidang pengeluaran negara, (4) kebijakan defisit dan pembiayaannya,

c) Pembahasan bersama antara DPR (Panitia Anggaran DPR) dengan pemerintah (Menteri Keuangan, Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Badan Pembangunan Nasional (Bappenas), dan Gubernur Bank Indonesia),

d) Hasil pembahasan pembicaraan pendahuluan penyusunan RAPBN menjadi dasar penyusunan RUU APBN beserta Nota Keuangannya,

e) Pembicaraan Tingkat I Pembahasan RUU APBN beserta Nota Keuangannya, yaitu (1) Presiden menyampaikan pidato pengantar RUU APBN beserta Nota Keuangannya dalam Rapat Paripurna DPR, (2) pemandangan umum Fraksi-Fraksi atas RUU APBN 2007 beserta Nota Keuangannya, (3) jawaban pemerintah atas pandangan Fraksi-Fraksi atas RUU APBN 2007 beserta Nota Keuangannya,

f) Pembicaraan Tingkat II pengambilan keputusan atas RUU APBN beserta Nota Keuangannya, yaitu (1) Laporan Panitia Anggaran atas Pembicaraan Tk.I/Pembahasan RUU APBN, (2) pendapat akhir Fraksi-Fraksi atas RUU APBN, (3) pendapat akhir Pemerintah atas RUU APBN, (4) pengambilan keputusan atas RUU APBN (DPR, 2008).

Berdasarkan UU Nomor 13 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara disebutkan bahwa RUU APBN diambil keputusan oleh DPR dilakukan selambat-lambatnya 2 (dua) bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan). APBN yang disetujui DPR terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Apabila DPR tidak menyetujui RUU APBN, pemerintah pusat dapat melakukan pengeluaran setinggi-tingginya sebesar angka APBN tahun anggaran sebelumnya.

3. Wacana Baru Penyusunan APBN

Penyusunan APBN yang diindikasi sarat dengan unsur korupsi, penyalahgunaan anggaran, dan kepentingan politik menjadi alasan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) mengintervensi dalam pembahasan APBN. Jasin (2008) mengemukakan kehadiran wakil KPK dalam rapat-rapat komisi hanya duduk di belakang sebagai pengamat dan peneliti, hasil keseluruhan dalam penuyusunan APBN menjadi kajian untuk menutup celah-celah segala tindakan korupsi, dan keterlibatan KPK murni kajian sistem perencanaan dan penyusunan APBN.

Landasan yuridis pengawasan terhadap penyusunan anggaran negara oleh KPK berdasarkan UU Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi. UU Nomor 30 Tahun 2002 tentang KPK pasal 14 menyebutkan dalam melaksanakan tugas memonitor, KPK berwenang mengkaji sistem pengelolaan administrasi di semua tingkat lembaga negara dan pemerintahan serta memberi saran kepada pimpinan lembaga negara dan pemerintah untuk melakukan perubahan jika berdasarkan hasil pengkajian sistem pengelolaan administrasi tersebut berpotensi korupsi. KPK juga berwenang melaporkan kepada Presiden, DPR, dan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) jika saran KPK mengenai usulan perubahan tersebut tidak diindahkan.

UU Nomor 30 Tahun 2002 tentang KPK pasal 14 menjelaskan KPK berwenang melakukan pengkajian terhadap sistem pengelolaan administrasi di semua lembaga negara dan pemerintahan dan dapat memberi saran kepada pimpinan lembaga negara dan pemerintahan untuk melakukan perubahan dilihat berdasarkan hasil pengkajian sistem pengelolaan administrasi yang berpotensi korupsi.

Keterlibatan KPK lebih bersifat ke ranah pencegahan korupsi, tidak mempengaruhi DPR atau pun pemerintah, KPK hanya menjadi peserta rapat pasif. Pengawasan pembahasan APBN juga sudah menjadi program kerja KPK tahun 2008. KPK sudah melakukan pengawasan terhadap Direktorat Anggaran Departemen Keuangan, Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional, dan kementerian atau lembaga yang juga terlibat dalam pembahasan APBD. Selama ini KPK juga aktif dalam pengawasan anggaran di sejumlah departemen yang pada intinya bertujuan menciptakan tata pemerintahan yang bersih (KPK, 2008). Hasil dari pengawasan pembahasan anggaran adalah potret APBN, pengkajian celah-celah yang dapat menimbulkan korupsi, dan siapa yang dapat melakukan penyimpangan. Keterlibatan KPK dalam penyusunan APBN diharapkan dapat meminimalkan praktik korupsi penyalahgunaan angaran negara dan menindak tegas unsur yang berupaya melakukan penyalahgunaan angaran negara yang merugikan kas negara.

4. Telaah Kritis

Rekomendasi strategis yang pada intinya mengembalikan manajemen keuangan pemerintah dalam bentuk anggaran sebagai alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan ekonomi yang sehat. Upaya untuk memisahkan secara tegas antara kewenangan administratif dan kewenangan kebendaharaan. Kewenangan administratif seyogyanya berada dan diatur oleh masing-masing departemen atau lembaga pemerintah, sementara kewenangan kebendaharaan berada di tangan Menteri Keuangan. Kewenangan administratif meliputi otoritas untuk melakukan perikatan (kontrak) atau tindakan-tindakan lain yang mengakibatkan terjadinya penerimaan atau pengeluaran negara serta perintah untuk melakukan pembayaran atau menagih penerimaan yang timbul sebagai konsekuensi dari suatu perikatan.

Beberapa indikator utama tentang kinerja anggaran pemerintah belum mengalami perbaikan adalah terutama mengenai indikator realisasi anggaran pengeluaran pemerintah pusat selalu menyimpang dari rencana awal. Subsidi dan transfer anggaran kepada pemerintah daerah cenderung diperkirakan terlalu rendah, yang mengakibatkan terjadinya kelebihan pengeluaran secara keseluruhan. Pencairan yang lamban dan cenderung menumpuk dibelakang, merupakan gejala dari tantangan yang lebih berat yang harus dihadapi pada setiap tahapan siklus manajemen keuangan publik. Ada tiga alasan pokok yang dapat menjelaskan kesulitan dalam pelaksanaan anggaran yang efisien yaitu (1) lemahnya penyiapan anggaran; (2) pelaksanaan anggaran yang kaku; dan (3) hambatan implementasi.

Kewenangan kebendaharaan meliputi tidak boleh secara sempit ditafsirkan sebagai sekedar fungsi kasir untuk membayarkan tagihan atau mengelola penerimaan, tetapi juga meliputi otoritas untuk meneliti kebenaran penerimaan dan pengeluaran tersebut. Menteri Keuangan dalam konteks ini bertindak sebagai kasir, pengawas, sekaligus sebagai fund manager.

Pembagian yang demikian sangat menarik untuk dibahas sejalan dengan munculnya kontroversi yang luas pasca diundangkannya UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Bagi mereka yang pro dengan UU tersebut, Menteri Keuangan dan Departemen Keuangan sudah saaatnya diberi kewenangan yang lebih luas, tidak saja untuk mengelola keuangan negara an sich tetapi juga melakukan verifikasi atas penerimaan dan pengeluaran tersebut serta otoritas di bidang perencanaan yang secara langsung maupun tidak langsung akan menghapus atau tepatnya mengurangi peran dan fungsi Bappenas serta keberadaan BUMN lainnya.

Argumentasi yang demikian dilatarbelakangi oleh pertimbangan bahwa badan yang mengelola anggaran seharusnya dilibatkan secara aktif untuk turut menentukan perencanaan pembangunan. Dengan demikian, ada sinergi dan rasionalitas yang tinggi antara rencana kegiatan yang diusulkan dengan kapasitas anggaran yang tersedia.

Sementara itu muncul juga kelompok kedua yang menentang diberlakukannya UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Bagi mereka mendelegasikan wewenang penganggaran dan perencanaan yang begitu besar kepada Departemen Keuangan sama halnya dengan memberi cek kosong kepada lembaga tersebut. Setiawan (2008) mengemukakan bahwa argumentasi ini dilatarbelakangi oleh pertimbangan bahwa (1) penyerahan mandat absolut kepada Departemen Keuangan jelas sangat bertentangan dengan prinsip pemerintahan yang baik (good governance), terutama transparansi, dan akuntabilitas. Adanya wewenang perencanaan dan penganggaran pada satu lembaga akan menyebabkan tidak bekerjanya mekanisme check and balance, (2) UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara secara langsung telah memisahkan hak prerogatif Presiden dalam melakukan reorganisasi dan restrukturisasi Kementerian Negara; dan (3) Departemen Keuangan diidentifikasi sebagai salah satu pusat masalah dalam pengelolaan anggaran di Indonesia sehingga sangat tidak bijak untuk mendelegasikan wewenang yang besar kepada sebuah lembaga yang memang bermasalah.

Terlepas dari pro dan kontra di atas, UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara mengintroduksi sebuah kerangka kerja baru yang bersemangatkan nilai-nilai good governance, terutama efektivitas dan efisiensi walaupun kurang memberikan garansi bagi terwujudnya akuntabilitas dan transparansi karena absennya mekanisme check and balance. UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara berusaha mendorong terwujudnya suatu kerangka hukum yang jelas tentang tata cara pengelolaan keuangan negara yang bersih dari korupsi, penyelewengan, dan penyimpangan.

Selain nilai-nilai yang diperjuangkan melalui UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, ada juga langkah maju walaupun masih pada tataran wacana yang sedang diupayakan dan menjadi kesepakatan semua pihak, yaitu perlunya upaya untuk mengefektifkan fungsi pengawasan dan pemeriksaan pengelolaan keuangan negara. Selama ini, fungsi tersebut dijalankan oleh Badan Pengawas Keuangan Pembangunan (BPKP) sebagai state auditor. Lembaga ini diberi kewenangan untuk melakukan verifikasi atas semua pos penerimaan dan pengeluaran pembangunan negara yang dilakukan setiap akhir tahun anggaran. Banyak temuan yang berhasil menyelamatkan sumberdaya negara, walaupun tidak sedikit juga yang luput dari pengawasan. Pembenahan internal dalam tubuh BPKP mutlak dilakukan karena lembaga yang dianggapa sebagai benteng terakhir dalam manajemen keuangan negara ini juga tidak lepas dari masalah.

Muncul penilaian bahwa BPKP adalah bagian dari masalah (a part of the problem). Lembaga itu tidak jarang terlibat dalam konspirasi dengan pihak kedua yang sangat merugikan keuangan negara. Jika BPKP sebagai state auditor masih terbelit pada berbagai masalah, maka salah satu alternatif yang bisa ditempuh adalah dengan mendayagunakan independent external auditor. Ini merupakan lembaga pemeriksa independen yang berasal dari luar pemerintah semisal konsultan-konsultan akuntansi publik yang kini banyak berkembang.

Semakin besarnya jumlah sumber daya keuangan publik yang akan dibelanjakan pemerintah, tuntutan perencanaan, penganggaran, dan tata cara pelaksanaan anggaran juga akan semakin besar. Modernisasi sistem, proses, dan institusi dalam siklus anggaran diperlukan agar peningkatan pengeluaran tersebut mencapai sasaran prioritas program pembangunan pemerintah, seperti pengentasan kemiskinan dan peningkatan pertumbuhan ekonomi. Selanjutnya, pengelolaan keuangan publik yang bermutu dan yang berorientasi pada hasil diperlukan untuk mempertahankan dukungan publik terhadap peningkatan pengeluaran dan penerimaan pemerintah.

Perubahan struktur APBN dilakukan karena dalam proses penganggaran yang selama ini berlaku dinilai mempunyai beberapa kelemahan yaitu (1) kurang terkaitnya antara kebijakan, perencanaan, penganggaran, dan pelaksanaannya, (2) penganggaran yang berhorizon satu tahun, (3) penganggaran yang berdasarkan masukan (inputs), (4) terpisahnya penyusunan anggaran rutin dan anggaran pembangunan (Abimanyu, 2005).

Di lain pihak, perencanaan dan proses penganggaran APBN yang baru tersebut dalam pelaksanaannya masih mengandung beberapa permasalahan dan kekurangan. Pertama, pemerintah khususnya Depkeu yang terlibat dan Panitia Anggaran DPR praktis bekerja hampir sepanjang tahun, mulai Maret hingga Oktober, untuk membahas dan mengesahkan APBN. Mekanisme birokrasi kepemerintahan di tingkat eksekutif dan jadwal serta tata tertib persidangan di DPR sering tidak sejalan.

Kedua, persetujuan DPR atas APBN sampai ke jenis belanja, organisasi, dan fungsi memang bertujuan baik dan ideal untuk disiplin anggaran. Namun, sering kali menyulitkan kedua belah pihak karena kedalaman materi dan waktu yang mendesak sering kali memerlukan kompromi-kompromi. Ketergantungan eksekutif sebagai perencana dan pelaksana anggaran dengan legislatif sebagai pemegang kendali budget menjadi sangat tinggi sehingga mengurangi fleksibilitas eksekutif dalam kebijakan fiskal.

Ketiga, di pihak eksekutif, khususnya departemen dan lembaga pengguna anggaran yang saat ini belum terbiasa dengan disiplin anggaran, cenderung resisten dengan sistem yang mengharuskan akuntabilitas tinggi. Akibatnya keterlambatan pencairan terjadi dan program pembangunan terkorbankan.

Keempat, keterlambatan juga terjadi karena masih terjadi dalam beberapa kasus tumpang tindih pekerjaan penyusunan dan verifikasi DIPA dan Rencana Kegiatan Anggaran Kementerian dan Lembaga (RKAKL) di Direktorat Jenderal Anggaran dan Perimbangan Keuangan (DJAPK) dan Direktorat Jenderal Perbendaharaan (DJPb) Departemen Keuangan.

Tahap perencanaan anggaran, reformasi yang dilakukan adalah perubahan anggaran Dual Budgeting System (DBS) menjadi Unified Budgeting System (UBS). DBS yang selama ini dikenal adalah berupa pemisahan antara belanja rutin dan belanja pembangunan. Adapun UBS (penganggaran terpadu) adalah penyusunan rencana keuangan tahunan yang dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kegiatan pemerintah dengan prinsip efisiensi alokasi dana. Selain perubahan dalam siklus perencanaan, reformasi di bidang keuangan negara juga berdampak positif terhadap siklus ketiga dari APBN, yaitu pelaksanaan anggaran. Menteri dan pimpinan lembaga atau kepala satuan kerja perangkat daerah selaku pengguna anggaran menyelenggarakan akuntansi atas transaksi keuangan, aset, utang, dan ekuitas dana, termasuk transaksi pendapatan dan belanja yang berada dalam tanggung jawabnya.

Penerapan kinerja reformasi di bidang penganggaran merupakan bagian dari upaya untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan negara. Dengan demikian, hal ini diharapkan dapat mengurangi tingkat kebocoran keuangan negara.

BAB III

PENUTUP

A. Kesimpulan

Secara singkat tahapan proses perencanaan dan penyusunan APBN dijelaskan sebagai berikut:

1. Tahap pendahuluan. Tahap ini diawali dengan persiapan rancangan APBN oleh pemerintah, antara lain meliputi penentuan asumsi dasar APBN, perkiraan penerimaan dan pengeluaran, skala prioritas dan penyusunan budget exercise. Tahapan ini juga diadakan rapat komisi antara masing-masing komisi dengan mitra kerjanya (departemen dan lembaga teknis). Tahapan ini diakhiri dengan proses finalisasi penyusunan RAPBN oleh pemerintah,

2. Tahap pengajuan, pembahasan, dan penetapan APBN. Tahapan dimulai dengan pidato Presiden sebagai pengantar RUU APBN dan Nota Keuangan. Selanjutnya akan dilakukan pembahasan baik antara menteri keuangan dan Panitia Anggaran DPR, maupun antara komisi dengan departemen atau lembaga teknis terkait. Hasil dari pembahasan ini adalah UU APBN, yang di dalamnya memuat satuan anggaran sebagai bagian tak terpisahkan dari undang-undang tersebut,

3. Pengawasan APBN. Fungsi pengawasan terhadap pelaksanaan APBN dilakukan oleh pengawas fungsional baik eksternal maupun internal pemerintah.

Satuan anggaran adalah dokumen anggaran yang menetapkan alokasi dana perdepartemen dan lembaga, sektor, subsektor, program, dan proyek. Untuk membiayai tugas umum pemerintah dan pembangunan, departemen dan lembaga mengajukan RKAKL kepada Depkeu dan Bappenas untuk kemudian dibahas menjadi DIPA dan diverifikasi sebelum proses pembayaran. Proses ini harus diselesaikan dari Oktober sampai Desember.

Pelaksanaan APBN dibuat petunjuk berupa keputusan presiden (kepres) sebagai Pedoman Pelaksanaan APBN. Pelaksanakan pembayaran kepala kantor atau pemimpin proyek di masing-masing kementerian dan lembaga mengajukan Surat Permintaan Pembayaran kepada Kantor Wilayah Perbendaharaan Negara (KPPN).

Sebelum tahun anggaran berakhir sekitar bulan November, pemerintah dalam hal ini Menteri Keuangan membuat laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN dan melaporkannya dalam bentuk Rancangan Perhitungan Anggaran Negara (RUU PAN), yang paling lambat lima belas bulan setelah berakhirnya pelaksanaan APBN tahun anggaran bersangkutan. Laporan ini disusun atas dasar realisasi yang telah diaudit oleh BPK. Apabila hasil pemeriksaan perhitungan dan pertanggungjawaban pelaksanaan yang dituangkan dalam RUU PAN disetujui oleh BPK, maka RUU PAN tersebut diajukan ke DPR guna mendapat pengesahan oleh DPR menjadi UU Perhitungan Anggaran Negara (UU PAN) tahun anggaran berkenaan.

B. Saran

Hasil kajian struktur APBN diatas saran yang diajukan kepada pemerintah baik pusat dan daerah adalah:

1. Reformasi keuangan pemerintah mengingat banyaknya persoalan yang berkembang pada sektor rendahnya tingkat efektivitas dan efisiensi pemanfaatan anggaran, irasionalitas dalam pengelolaan, dan banyaknya penyimpangan atau penyalahgunaan,

2. Langkah-langkah reformasi keuangan pemerintah dituntun oleh dan diarahkan menuju terwujudnya nilai-nilai good governance yang dilakukan secara serentak baik di pusat maupun daerah,

3. Reformasi diarahkan untuk mengatasi permasalahan kebendaharaan dan auditing. Untuk masalah kebendaharaan langkah reformasi dilakukan dengan menegakkan sistem check and balance di mana ada pembagian peran yang jelas antara Departemen Keuangan dan departemen teknis lainnya. Pembagian kerja dimaksud tetap harus diarahkan pada perwujudan efisiensi dan efektivitas pengelolaan anggaran di samping adanya jaminan transparansi dan akuntabilitas,

4. Peningkatan kapasitas aparat, baik yang berhubungan langsung dengan pengelolaan anggaran maupun tidak langsung. Kunci keberhasilan reformasi manajemen keuangan pemerintah tidak hanya terletak pada kebijakan yang didesain dengan baik tetapi juga pada sumber daya manusia yang akan mengimplementasikan.

DAFTAR RUJUKAN

Abimanyu, A. 15 Oktober 2005. Perencanaan dan Penganggaran APBN. Kompas, hlm. 6.

DPR. 2008. Proses Penyusunan, Pembahasan, Penetapan, Pelaksanaan, Perubahan, dan Pertanggungjawaban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (online). (http://www.dpr.go.id, diakses tanggal 11 Agustus 2008).

Erlina. 2008. Manajemen Keuangan. Medan: Universitas Sumatera Utara.

Jasin, M. 2008. KPK Hanya Ingin Amati Pembahasan APBN (online). (http://www.inilah.com, diakses tanggal 17 Agustus 2008).

KPK. 2008. Komisi Pemberantasan Korupsi tetap Mengawasi Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (online). (http://www.kpk.go.id, diakses tanggal 17 Agustus 2008).

Nasution, P. 2008. Reformasi Manajemen Keuangan Pemerintah (online). (http://www.depkumham.go.id, diakses tanggal 17 Agustus 2008).

Paulsen, M. B., & Smart, J. C. 2001. The Finance of Higher Education: Theory, Research, Policy, and Practice. New York: Agathon Press.

Setiawan, A. 2008. Reformasi Manajemen Keuangan Pemerintah: Sebuah Tinjauan (online). (http://www.depkumham.go.id, diakses tanggal 17 Agustus 2008).

Sukardi, L. 2008. Kemubaziran Nasional (online). (http://www.pdp.or.id, diakses tanggal 11 Agustus 2008).

Soegijanto, dan Hoesada, J. 2008. Menyambut Era Baru Akuntansi Pemerintahan (online). (http://ikaptkdk.com, diakses tanggal 17 Agustus 2008).

UU Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara (online). (http://www.indonesia.go.id, diakses tanggal 11 Agustus 2008).

UU Nomor 30 Tahun 2002 Tentang Komisi Pemberantasan Korupsi (online). (http://www.indonesia.go.id, diakses tanggal 11 Agustus 2008).